ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE DE PORTO ALEGRE/RS

PARECER nº 0122/2021/PF-UFCSPA/PGF/AGU

 

NUP: 23103.209335/2021-71

INTERESSADOS: Pró-Reitoria de Gestão com Pessoas, Departamento de Administração de Pessoas, Divisão de Engenharia de Segurança​

ASSUNTOS: Processo de contratação de serviços profissionais transitórios

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PREGÃO ELETRÔNICO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP). CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE MEDICINA OCUPACIONAL​.

I. Uma vez considerados comuns, por terem seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos no edital, bens e serviços devem ser licitados por meio de pregão eletrônico (parágrafo único do art. 1° da Lei n° 10.520/02 e § 1° do art. 3° do Decreto n° 10.024/19)

II. O reconhecimento das atividades prejudiciais à saúde do trabalhador passa pela avaliação ambiental realizada por profissional capacitado e emissão do documento individual adequado às normas vigor

III. Aprovação condicionada à observância prévia das recomendações exaradas no parecer, em especial quanto à avaliação incidente na adequação, qualidade e eficiência dos itens adquiridos

 

 

 

 

1 - RELATÓRIO

 

  1. Vem ao exame desta Procuradoria Federal o procedimento administrativo acima epigrafado, contendo requerimento de análise jurídica para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de medicina ocupacional para emissão de Parecer e realização de perícia médica/inspeção necessários à instrução de processos de conversão de tempo insalubre, de abono pecuniário e de pedidos de aposentadoria especial no âmbito da UFCSPA. 

  2. Constam dos autos, no que interessa à presente análise, os seguintes documentos:

● Documentos de formalização da demanda- Ev. 1201501;

● Ordenação da despesa- Ev. 1202184;

● Estudos Preliminares e Mapa de Riscos- Evs. 1257397 e 1257450; 

● Orçamentos - Evs. 1257549, 1267982 e 1268449; 

● Termo de Referência - Evs. 1257558, 1263242 e 1268522;

● Análise e orientação de termo de referência - Ev. 1260144;

● Intenção de Registro de Preços - Ev. 1267980; 

● Classificação Contábil- Ev. 1268233; 

● Planilha de estimativa de preços- Ev. 1268493; 

● Minuta de Edital e Contrato - Evs. 1268750 e 1268849;

● Certificado de Pregoeira e Portaria de Pregoeira e equipe de apoio- Evs. 1269075 e 1269076;

● Aprovação da despesa, Projeto Básico e Termo de Referência - Ev. 1269113; 

● Despacho de encaminhamento à Procuradoria - Ev. 1269178. 

 

  1. É o breve relatório.

 

   

2 - ANÁLISE JURÍDICA 

 

  1. Preliminarmente, deve-se esclarecer que cabe a este Órgão Jurídico de execução da Procuradoria-Geral Federal, vinculada à Advocacia-Geral da União, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sem adentrar em aspectos relativos à conveniência e oportunidade dos atos praticados, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa, à luz do que dispõe o art. 131, da Constituição Federal de 1988, e o art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002 c/c art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

  2. Importante repisar que diante da exclusão da análise dos elementos de natureza técnica, ainda que sobre estes realize eventualmente sugestões de atuação, se adotará a premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, conforme enunciado nº 07, do Manual de boas práticas consultivas da CGU/AGU:

"órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

  1. Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

 

2.1 - Enquadramento da questão - Aspectos Jurídicos

  1. A Lei nº 10.520, de 17 de Julho de 2002, instituiu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. O art. 2°, § 1°, deste diploma estabeleceu a possibilidade de se realizar o pregão na modalidade eletrônica, a qual foi regulamentada pelo agora revogado Decreto nº 5.450/05.

  2. O Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019, regulamentou a modalidade e trouxe novas disposições em relação a aquisição de bens e contratação de serviços comuns, caso dos autos. As diversas circunstâncias que envolvem a prática de contratar pela modalidade de pregão encontram-se em constante adequação, de modo a permitir atender às necessidades da Administração sem descuidar das diversas exigências que a nova norma consolidou e outras que criou.

  3. Em conformidade com o que o preconizam o artigo 3º da Lei nº 10.520/2002 e os artigos 6º e 8º do Decreto nº 10.024/19, são os seguintes os requisitos legais de instrução próprios do processo licitatório na modalidade Pregão, formato eletrônico:

● Requisição do setor interessado;

● Autorização da abertura da licitação;

● Justificativa da contratação;

● Designação do Pregoeiro e da Equipe de Apoio;

● Estimativa do valor da contratação, mediante comprovada e ampla pesquisa de mercado;

● Parecer jurídico;

● Proposta de preços do licitante;

● Planilhas de custo, quando for o caso;

● Disponibilidade de recursos financeiros;

● Elaboração do Termo de Referência com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;

● Aprovação motivada do Termo de Referência pela autoridade competente;

● Elaboração do Edital e respectivos Anexos e

● Definição das exigências de habilitação, das sanções aplicáveis, inclusive no que se refere aos prazos e às condições que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebração e execução do contrato e o atendimento das necessidades da administração

● Ata da sessão pública e comprovantes das publicações.

 

  1. Por sua vez, o Sistema de Registro de Preços (SRP), no âmbito da administração pública federal é hoje largamente utilizado, merecendo prestígio os contratos já utilizados por estruturas similares, o que funciona interligado através dos expeditos recursos da rede mundial de computadores, como se existisse, em verdade, um Ministério inteiramente dedicado para Licitações, Compras e Contratos.

  2. A adoção de tal sistema deve ocorrer preferencialmente quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; for mais propício à aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou à contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições; não for possível, pela natureza do objeto, definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

  3.  No tópico, a autoridade consulente justificou a utilização do SRP no Termo de Referência, item 2, Ev. 1268522. Foi realizado procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, Ev. 1267980, não havendo registro sobre eventuais interessados.

  4. O Registro de Preços ora em análise possui estimativa de valor registrada no Termo de Referência, Ev. 1268522 , SENDO ESTE o último TR dos autos, tomaremos apenas este documento por parâmetro.

  5. No documento Ev. 1268493, Planilha Estimativa, ficou registrado o custo estimado da contratação no valor total de R$ 40.670,60, devendo ser respeitado o critério de menor preço por lote, tal qual descrito no item 24.4 do TR e 1.3 do Edital, Ev. 1268750.

  6. Quanto aos demais consectários da contratação, cumpre referir que, com a vigência do Decreto nº 8.538/2015, as licitações para contratações de valores iguais ou inferiores a 80 (oitenta) mil reais devem ser efetuadas com exclusividade para Microempresas - ME, Empresas de Pequeno Porte - EPP, agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual - MEI e Sociedades Cooperativas de Consumo. Como o valor estimado não supera o valor estipulado no Decreto 8.538/2015, o certame é acessível apenas para as microempresas e empresas de pequeno porte, conforme descrito no item 4.1.2 do Edital, Ev. 1268750.

  7. As contratações da Administração Pública deverão contemplar critérios de sustentabilidade ambiental, regra geral; tendo por fundamento a Constituição Federal, a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 14.133/2021, as demais legislações pertinentes. Por se tratar de aquisição de serviço, item imaterial, portanto, afigura-se despiciendo referir tais aspectos.

 

2.2 - Peculiaridade do caso - o objeto contratado

  1. A contratação pretendida nos autos tem por finalidade emitir laudos técnicos ambientais  aferindo a exposição dos Servidores Públicos que laboram na UFCSPA e, por via de consequência, reconhecendo ou não atividades insalutíferas de que trata a Orientação Normativa n. 16/2013/SGP.

  2. Consta nos autos iniciativa da área consulente no sentido de buscar parceria com a unidade SIASS de referência, o que restou infrutífero conforme narra o documento 1257588.

  3. Por sua vez, o objeto dos documentos estruturantes do presente RP apontam como elemento central do objeto o seguinte aspecto '...contratação de empresa especializada na prestação de serviços de medicina ocupacional para emissão de Parecer e realização de perícia médica/inspeção necessários à instrução de processos de conversão de tempo insalubre, de abono pecuniário e de pedidos de aposentadoria especial no âmbito da UFCSPA, conforme demanda, pelo período de 12 meses, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas neste Edital e seus anexos.'

  4. Deve-se assentar, inicialmente, que a perícia que emitirá os laudos referidos nos autos será efetivamente ambiental, não está aferindo a capacidade do trabalhador ou sua condição de saúde. Tal perspectiva para a emissão dos laudos é uma decorrência do conteúdo da CLT, art. 191:

 Art. 191 - A eliminação ou a neutralização da insalubridade ocorrerá:                        (Redação dada pela Lei nº 6.514, de 22.12.1977)

I - com a adoção de medidas que conservem o ambiente de trabalho dentro dos limites de tolerância;                    (Incluído pela Lei nº 6.514, de 22.12.1977)

II - com a utilização de equipamentos de proteção individual ao trabalhador, que diminuam a intensidade do agente agressivo a limites de tolerância.                      (Incluído pela Lei nº 6.514, de 22.12.1977)

Parágrafo único - Caberá às Delegacias Regionais do Trabalho, comprovada a insalubridade, notificar as empresas, estipulando prazos para sua eliminação ou neutralização, na forma deste artigo.    

  1. Em qualquer caso, não pode a Administração perder de vista que o documento adotado pela Previdência Social a partir da conversão da MPv n. 1.596-14/97 na Lei n. 9.528/97 é o PERFIL PROFISSIOGRÁFICO PREVIDENCIÁRIO - PPP, adotado também para todo o serviço público a partir do disposto nos arts. 13 e 14 da Orientação Normativa n. 16/2013/SGP:

 

Art. 13. Somente será aceito como formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais, de que trata o art. 12, incisos I e II desta Orientação Normativa, o modelo de tal documento instituído para o Regime Geral de Previdência Social, segundo seu período de vigência, sob as siglas SB-40, DISESBE 5235, DSS-8030 ou DIRBEN 8030, quando emitidos até 31 de dezembro de 2003.

§1º No caso de a emissão do formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais ocorrer a partir de 1º de janeiro de 2004, será exigido o Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP), em substituição ao formulário de que trata o caput, conforme Anexo VI desta Orientação Normativa. (Redação dada pela Orientação Normativa nº 5, de 2014)

§2º Quando for apresentado PPP contemplando também os períodos laborados até 31 de dezembro de 2003, serão dispensados os demais documentos elencados no caput. (Incluído pela Orientação Normativa nº 5, de 2014)

Art. 14. O formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais ou o Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP) será emitido pelo órgão ou entidade responsável pelos assentamentos funcionais do servidor público no correspondente período de exercício das atribuições do cargo ou emprego público em condições especiais.

  1. Na Nota Técnica MPOG N. 318/13, pesquisada nesta data e considerada em vigor, há o seguinte esclarecimento por parte do MPAS quando ao PPP, Parecer n. 38/2013/CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS:

 

  1. Assim, infere-se que a partir da emissão dos laudos da empresa contratada deve a UFCSPA estar em condições de adequadamente preencher e fornecer aos interessados o documento PPP.

  2. Para melhor compreensão, consulte-se as orientações do SIGEPE aplicadas à matéria de reconhecimento da especialidade laboral a partir da previsão do art.  68 e §8º, do Dec. 3.048/99, o RPS.

  3. A relevância da adequada avaliação ambiental passa pela compreensão de que os laudos que surgirão da contratação agora em análise são nada mais que o retrato do momento, de determinado laboratório, área, sala, etc. Com as alterações e a dinâmica típica da vida quotidiana, ganha relevância conhecer os agentes insalubres que afetam ou não a saúde dos trabalhadores nos diversos ambientes, suas características, barreiras neutralizantes, EPIs e EPCs.

  4. Por fim, relevante registrar que o INSS, Justiça Federal e algumas IFEs dispõem de vasto arquivo com laudos ambientais dos mais diversos setores, alguns realizados por agente insalubre, atividade e nível de exposição.

 

2.3 - Análise de questões do Processo de forma global

 

  1. Como forma de viabilizar análise mais expedita, lanço mão de análise específica a incidir sobre os requisitos legais acima mencionados, concentrando-se em pontos de incidência peculiar para cada contratação. Passamos, pois, à tal avaliação,  abordando da forma mais precisa e direta possível os aspectos relacionados ao que consta dos autos, sua adequação com a legislação de regência, bem como outras considerações circunstanciais da contratação que se pretende realizar,  pontuando o seguinte:

● Disponibilidade Orçamentária: relativamente à disponibilidade orçamentária, é sabido que toda aquisição só pode ser realizada se houver previsão orçamentária própria para a realização da despesa correspondente, inclusive quando se tratar de Registro de Preços. No processo em tela não foi juntado o documento de disponibilidade. Ressalto, contudo, que mesmo apresentada, a reserva orçamentária deverá ser comprovada quando da efetiva contratação;

● Estimativa de preços para a contratação:  Nos Evs. 1267982 e 1268449 foi realizada pesquisa de preços, por pesquisa na internet e em pregões realizados por outros Órgãos Públicos. Tal procedimento gerou a Planilha estimativa de preços presente no mesmo documento que contou com o nome das potenciais fornecedoras e seus respectivos registros no CNPJ;

● Vantajosidade em SRP: por vezes a análise da vantajosidade é olvidada, sendo que a simples busca de valores de mercado não supre tal imposição de motivação da área Administrativa. O Decreto n. 7.892/13, art. 6º, § 3º, também estabeleceu que o princípio da vantajosidade é aplicável aos Registros de Preços. Desta forma, recomendo seja procedida tal análise;

● Vantajosidade deslocada para o resultado: em que pese a adoção dos instrumentos de medição de resultados sejam específicos para serviços, nada impede que, sob o prisma prático, tal avaliação ocorra, até como forma de consolidar preceito de maior eficiência, ações de gestão intimamente relacionadas aos critérios de vantajosidade. O estado atual de evolução de todo o contexto viabiliza, inclusive, que a vantajosidade não seja considerada apenas uma nota valorativa para constar em um dado momento do processo, mas também uma constante e dinâmica avaliação e ponderação do custo-benefício de modo a melhor atender ao binômio POSSIBILIDADE x NECESSIDADE, tal aspecto incide na avaliação da adequação dos itens adquiridos para os fins a que se destinam;

                                         

2.4 - Termo de Referência, Minuta do Edital e seus anexos

  1. Foi elaborada mais de uma versão do Termo de Referência, sendo a última versão, que acredito ser a definitiva, Ev. 1268522, utilizada como parâmetro para esta análise jurídica. A aprovação do Termo de Referência encontra-se no Ev. 1269113, cumprindo o requisito formal previsto em lei. 

  2. Quanto ao instrumento de contrato, a Administração optou por realizar consoante disposto no documento do Ev. 1268849, analisado e considerado adequado a produzir os fins a que se destina.

  3. Por fim, registre-se que a tríade de documentos que corporifica a licitação – termo de referência/projeto básico, edital e contrato/outro instrumento – devem conter previsões que guardem harmonia entre si, evitando contradições nos diversos elementos que parametrizam o certame. Recomendamos à Administração especial atenção a este aspecto.

 

3 - CONCLUSÃO

  1. Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio da Procuradoria Federal junto à UFCSPA (art. 131 da Constituição Federal, art. 11, IV, "b" da Lei Complementar n. 73/93 e art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93), opina pela viabilidade jurídica do procedimento licitatório em apreço e aprova as minutas apresentadas, desde que previamente observadas ou fundamentadamente afastadas as recomendações tecidas nesta peça opinativa (art. 50 da Lei n. 9.784/99).

  2. O processo administrativo foi analisado dentro do prazo regulamentar.

  3. Devolva-se ao consulente.

                     Porto Alegre, 04 de novembro de 2021

 

 

 

EDUARDO FERNANDES DE OLIVEIRA

Procurador Federal

Procurador-Chefe da PF-UFCSPA

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Fernandes de Oliveira, Procurador Chefe, em 04/11/2021, às 11:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.
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