ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE DE PORTO ALEGRE/RS

PARECER n.  00139/2020/PF-UFCSPA/PGF/AGU

 

 

 

NUP: 23103.202815/2020-21

INTERESSADOS: Pró-Reitoria de Planejamento, Coordenação de Engenharia​

ASSUNTOS: Processo de aquisição de bens permanentes e equipamentos

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PREGÃO ELETRÔNICO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP). AQUISIÇÃO DE CADEIRAS.

I. Uma vez considerados comuns, por terem seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos no edital, bens e serviços devem ser licitados por meio de pregão eletrônico (parágrafo único do art. 1° da Lei n° 10.520/02 e § 1° do art. 3° do Decreto n° 10.024/19)

II. Futura e eventual aquisição de cadeiras (fornecimento e instalação) para diversas salas da UFCSPA. Decreto nº 7.892/2013

III. Aprovação condicionada à observância prévia das recomendações exaradas no parecer, em especial quanto à avaliação incidente na adequação, qualidade e eficiência dos itens adquiridos

 

 

1 - DO RELATÓRIO

 

  1. Vem ao exame desta Procuradoria Federal o procedimento administrativo acima epigrafado contendo requerimento de análise da viabilidade jurídica do registro de preços para aquisição de cadeiras (fornecimento e instalação) para diversas salas da UFCSPA, conforme condições e exigências estabelecidas no Edital e seus anexos.

  2. Os autos encontram-se disponibilizados em forma eletrônica no SEI/UFCSPA e estão instruídos com os seguintes documentos a sustentar a providência pretendida:

● Termo de referência - Evs. 1042689, 1043642, 1073178 e 1103579; 

● Memorial Descritivo - Evs. 1042695, 1042697 e 1043652; 

● Orçamentos - Evs. 1042699, 1043654 a 1043657 e 1102064; 

● Análise e orientação de termo de referência - Ev. 1043579;

● Análise e deliberação PROPLAN e PROAD - Evs. 1080386 e 1080428;

● Classificação Contábil - Ev. 1080639; 

● Requisição e Resumo IRP - Evs. 1103573 e 1103575; 

● Minuta do Edital - Ev. 1103645;

● Aprovação do Termo de Referência pela PROAD - Ev. 1104044; 

● Despacho de encaminhamento à Procuradoria - Ev. 1104120. 

 

  1. É o breve relatório.

 

 

2 - DA ANÁLISE JURÍDICA

 

  1. Preliminarmente, deve-se esclarecer que cabe a este Órgão Jurídico de execução da Procuradoria-Geral Federal, vinculada à Advocacia-Geral da União, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sem adentrar em aspectos relativos à conveniência e oportunidade dos atos praticados, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa, à luz do que dispõe o art. 131, da Constituição Federal de 1988, e o art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002 c/c art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

  2. Importante repisar que diante da exclusão da análise dos elementos de natureza técnica, ainda que sobre estes realize eventualmente sugestões de atuação, se adotará a premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, conforme enunciado nº 07, do Manual de boas práticas consultivas da CGU/AGU:

"o órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

  1. Tem-se por pressuposto, assim, que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, quantidades, requisitos, especificações, bem como quanto à pesquisa de preços, tenham sido regularmente apuradas pela área técnica do órgão competente e conferidas pela autoridade responsável pela contratação.

  2. Portanto, não cabe aqui analisar se o preço está realmente conforme o mercado ou se as quantidades estimadas - e a qualidade - efetivamente correspondem às necessidades do setor assessorado. Estes são assuntos que fogem às atribuições deste Órgão jurídico, o que não impede que eventualmente se alerte a autoridade assessorada sobre tais aspectos.

 

2.1 - Enquadramento da questão - Aspectos Jurídicos

  1. A Lei nº 10.520, de 17 de Julho de 2002, instituiu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. O art. 2°, § 1°, deste diploma estabeleceu a possibilidade de se realizar o pregão na modalidade eletrônica, a qual foi regulamentada pelo agora revogado Decreto nº 5.450/05.

  2. O Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019, regulamentou a modalidade e trouxe novas disposições em relação a aquisição de bens e contratação de serviços comuns, caso dos autos. As diversas circunstâncias que envolvem a prática de contratar pela modalidade de pregão encontram-se em constante adequação, de modo a permitir atender às necessidades da Administração sem descuidar das diversas exigências que a nova norma consolidou e outras que criou.

  3. Em conformidade com o que o preconizam o artigo 3º da Lei nº 10.520/2002 e os artigos 6º e 8º do Decreto nº 10.024/19, são os seguintes os requisitos legais de instrução próprios do processo licitatório na modalidade Pregão, formato eletrônico:

● Requisição do setor interessado;

● Autorização da abertura da licitação;

● Justificativa da contratação;

● Designação do Pregoeiro e da Equipe de Apoio;

● Estimativa do valor da contratação, mediante comprovada e ampla pesquisa de mercado;

● Parecer jurídico;

● Proposta de preços do licitante;

● Planilhas de custo, quando for o caso;

● Disponibilidade de recursos financeiros;

● Elaboração do Termo de Referência com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;

● Aprovação motivada do Termo de Referência pela autoridade competente;

● Elaboração do Edital e respectivos Anexos e

● Definição das exigências de habilitação, das sanções aplicáveis, inclusive no que se refere aos prazos e às condições que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebração e execução do contrato e o atendimento das necessidades da administração

● Ata da sessão pública e comprovantes das publicações.

 

  1. Por sua vez, o Sistema de Registro de Preços (SRP), no âmbito da administração pública federal, é hoje largamente utilizado, merecendo prestígio os contratos já utilizados por estruturas co-irmãs, o que funciona interligado através dos expeditos recursos da rede mundial de computadores, como se existisse, em verdade, um Ministério inteiramente dedicado para Licitações, Compras e Contratos.

  2. A adoção de tal sistema deve ocorrer preferencialmente quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; for mais propício à aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou à contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições; não for possível, pela natureza do objeto, definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

  3. No tópico, a autoridade consulente justificou a utilização do SRP no Termo de Referência, item 2, Ev. 1103579. Foi realizado procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, Ev. 1103573, tendo adesão do Centro de Preparação de Oficiais da Reserva de Porto Alegre, Ev. 1103575.

  4. O Registro de Preços ora em análise possui estimativa de valor registrada no Termo de Referência, Ev. 1103579, SENDO ESTE o último TR dos autos, tomaremos apenas este documento por parâmetro.

  5. No citado documento, restou consignado no item 3.1 o custo estimado da contratação por item. Não há menção, no entanto, do valor total estimado da contratação. O critério a ser respeitado para contratação é o de menor preço unitário por item, tal qual descrito no item 5 do Termo de Referência.

  6. Quanto aos demais consectários da contratação, cumpre referir que, com a vigência do Decreto nº 8.538/2015, as licitações para contratações de valores iguais ou inferiores a 80 (oitenta) mil reais devem ser efetuadas com exclusividade para Microempresas - ME, Empresas de Pequeno Porte - EPP, agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual - MEI e Sociedades Cooperativas de Consumo. Não sendo este o caso dos autos.

  7. Destacamos, também, que as contratações da Administração Pública deverão contemplar critérios de sustentabilidade ambiental, tendo por fundamento a Constituição Federal, a Lei nº 8.666/93, as demais legislações pertinentes, bem como os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro. Ademais, tais contratações deverão avaliar a possibilidade de inclusão de critérios distintivos e asseguradores da margem de preferência na contratação. Por se tratar de aquisição de EPIs, recomendo que a Administração avalie as condições de sustentabilidade quanto aos itens a adquirir, bem como o descarte adequado dos mesmos.

  8. Por fim, ressaltamos que a Instrução Normativa Seges-MP nº 05/2017 instituiu o IMR como sendo um mecanismo que define, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da prestação de serviços e respectivas adequações quanto ao resultado esperado e o obtido.

  9. Tal instrumento - IMR, pretende adequar a prestação dos serviços ao paradigma da efetivação de pagamento por resultados, remunerando o fornecedor na medida do cumprimento atinja o nível dos serviços pactuados no instrumento. Em que pese idealizado para serviços, nada obsta que a avaliação incida também sobre os itens corpóreos que se pretende adquirir, em especial para buscar do destinatário dos mesmos a avaliação sobre sua adequação, ergonomia, qualidade, resistência, dentre outros que certamente contribuirão para a aquisição de itens de melhor qualidade e maior durabilidade, atingindo os fins colimados.

 

2.2 - Análise de questões do Processo de forma global

  1. Como forma de viabilizar análise mais expedita, utilizamos forma de abordagem direta a incidir sobre os requisitos legais acima mencionados, concentrando-se em pontos de incidência peculiar para cada contratação. Passamos, pois, à tal avaliação, adida à legislação de regência das licitações, abordando da forma mais precisa e direta possível os aspectos relacionados ao que consta dos autos, sua adequação com a legislação de regência, bem como outras considerações circunstanciais da contratação que se pretende realizar,  pontuando o seguinte:

● Disponibilidade Orçamentária: relativamente à disponibilidade orçamentária, é sabido que toda aquisição só pode ser realizada se houver previsão orçamentária própria para a realização da despesa correspondente. Ressalto, contudo, que a reserva orçamentária deverá ser comprovada quando da efetiva aquisição, em especial considerando-se o montante total da pretendida compra;

● Estimativa de preços para a contratação: foi realizada pesquisa de preços, por meio de consultas com empresas do ramo, bem como também busca por preços praticados por outros Órgãos Públicos, tal qual se observa nos diversos orçamentos juntados aos autos do processo. Contudo, em que pese o Ev. 1102066 denote a intenção de juntada aos autos de uma planilha estimativa de preços, esta não se efetivou, o que deixa o processo órfão de uma análise pormenorizada sobre os orçamentos obtidos, relatando eventuais discrepâncias e descrevendo os critérios utilizados para obtenção de um preço médio estimado. Recomendo a elaboração da planilha, afim de que seja efetivamente demonstrado que a compra será realizada pautada na mais próxima precificação do mercado;

● Vantajosidade em SRP: por vezes a análise da vantajosidade é olvidada, sendo que a simples busca de valores de mercado não supre tal imposição de motivação da área Administrativa. O Decreto n. 7.892/13, art. 6º, § 3º, também estabeleceu que o princípio da vantajosidade é aplicável aos Registros de Preços. Desta forma, recomendo seja procedida tal análise;

● Vantajosidade deslocada para o resultado: a adequação dos serviços e produtos adquiridos e sua correlação com a empregabilidade, utilidade e eficiência são nó górdio de toda aquisição, do início ao fim, desde a solicitação da área interessada, findando com o descarte do produto ou recebimento do serviço. Sob o prisma prático, percebe-se a evolução dos investimentos da Administração, dado que não há que se buscar o preço pelo preço, mas sim maior equilíbrio entre este e as necessidades do serviço e seus usuários, estado de coisas que confirma a importância da utilização do IMR (ou forma equivalente de avaliação dos itens adquiridos), até como forma de consolidar preceito de maior eficiência, ações de gestão intimamente relacionadas aos critérios de vantajosidade. O estado atual de evolução de todo o contexto viabiliza, inclusive, que a vantajosidade não seja considerada apenas uma nota valorativa para constar em um dado momento do processo, mas também uma constante e dinâmica avaliação e ponderação do custo-benefício de modo a melhor atender ao binômio POSSIBILIDADE x NECESSIDADE;

 

2.3 - Termo de Referência, Minuta do Edital e seus anexos, Termo de Contrato

  1. Foram elaboradas diversas versões do Termo de Referência, sendo a última versão, que acredito ser a definitiva, Ev. 1103579, utilizada como parâmetro para esta análise jurídica. A aprovação do Termo de Referência encontra-se no Ev. 1104044. 

  2. Observa-se que a Administração registrou no Ev. 1103652 ter utilizado o modelo de edital disponibilizado pela AGU, não destacando eventuais alterações realizadas no texto, o que faz a Procuradoria concluir que não houve modificação textual (Art. 9º, parágrafo 3º, da Ordem de Serviço Conjunta n. 01/2014-REITORIA/PF-UFCSPA).

  3. De acordo com o item 17.1 do Edital, Ev. 1103645, será dispensada a celebração de termo específico de contrato. Informação reiterada no item 14.2 do Termo de Referência.

  4. Com relação à dispensa de celebração de termo específico de contrato, é cediço que o § 4º do art. 62 da Lei nº 8.666/93 prevê a possibilidade de substituição do instrumento de contrato em alguns casos. A necessidade ou não de formalização do termo de contrato deverá ser medida de acordo com as exigências da UFCSPA: se a Universidade desejar a observância de obrigações futuras, será necessária a formalização do contrato, a fim de que haja respaldo jurídico para que, posteriormente, possa ser exigida uma obrigação porventura descumprida.

  5. Ressaltamos, contudo, que a substituição do termo de contrato por outro instrumento hábil não isenta a Administração de observar e exigir o cumprimento das cláusulas necessárias dispostas no art. 55 da Lei nº 8.666/93.

  6. Trata-se, em verdade, de entendimento com suporte em recomendação do TCU, onde: Devem constar nas notas de empenho, quando estas substituírem o contrato, cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, conforme previsto nos arts. 55 e 62, § 2°, da Lei n° 8.666/93. (Acórdão n° 1.162/2005 TCU-1 a Câmara).

  7. Ainda no Ev. 1103645, Edital, itens 14 e 15, a Administração dispensa a garantia da execução e a garantia contratual, esta última pode ser considerada usual em situações de entrega imediata, no entanto a garantia de execução merece ser mantida se, por outro fundamento, a Administração entenda por manter tal preceito liberatório.

  8. Por fim, registre-se que a tríade de documentos que corporifica a licitação – termo de referência/projeto básico, edital e contrato/outro instrumento – devem conter previsões que guardem harmonia entre si, evitando contradições nos diversos elementos que parametrizam o certame. Recomendamos à Administração especial atenção a este aspecto.

 

 

3 - CONCLUSÃO

 

  1. Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio da Procuradoria Federal junto à UFCSPA (art. 131 da Constituição Federal, art. 11, IV, "b" da Lei Complementar n. 73/93 e art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93), opina pela viabilidade jurídica do procedimento licitatório em apreço e aprova as minutas apresentadas, desde que previamente observadas ou fundamentadamente afastadas as recomendações tecidas nesta peça opinativa (art. 50 da Lei n. 9.784/99).

  2. O processo administrativo foi analisado em regime de urgência.

  3. Devolva-se ao consulente.

                           Porto Alegre, 09 de dezembro de 2020

 

 

Eduardo Fernandes de Oliveira

          Procurador Federal

Procurador-Chefe da PF-UFCSPA

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Fernandes de Oliveira, Procurador Chefe, em 11/12/2020, às 14:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.
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