ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE DE PORTO ALEGRE/RS

 

PARECER nº 032/2021/PF-UFCSPA/PGF/AGU

 

NUP: 23103.002202/2018-71

INTERESSADOS: UFCSPA - PRÓ-REITORIA DE ADMINISTRAÇÃO (PROAD)

ASSUNTO: Processo de contratação de serviço de seguro de vida

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO ALEATÓRIO DE GARANTIA INFORTUNÍSTICA. TERCEIRO TERMO ADITIVO. PRORROGAÇÃO DE VIGÊNCIA. GENTE SEGURADORA

I. Devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo dos contratos de serviços contínuos poderão ser prorrogados em até doze meses. Inteligência do § 4° do art. 57 da Lei nº 8.666/93

II. Aprovação condicionada à observância prévia das recomendações exaradas no parecer

 

          1 - RELATÓRIO

  1. Retorna ao exame desta Procuradoria Federal o procedimento administrativo acima epigrafado, contendo requerimento de análise jurídica da minuta do Terceiro Termo Aditivo ao Contrato nº 12/2018, tendo por finalidade a prorrogação da vigência contratual da avença firmada entre a Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto Alegre - UFCSPA - e a empresa Gente Seguradora S.A.

  2. Constam dos autos, no que interessa à presente análise, os seguintes documentos:

● Digitalização do Processo Administrativo nº 23103.002202/2018-71- Evs. 1072709 a 1072771;

● Termo de encerramento de processo físico - Ev. 1072772; 

● Nota de Empenho DEO - Ev. 1072803;  

● Certidão de Regularidade Fiscal, Trabalhista e de idoneidade - Evs. 1073344, 1159696 e 1159697;

● Manifestação de interesse da contratada em renovar a avença - Ev. 1157309;

● Relatório Circunstanciado da Fiscalização do Contrato - Ev. 1158844;

● Listagem de discente a serem beneficiados - Ev. 1158922;

● Procuração e substabelecimento - - Evs. 1159426 e 1159443;

● Disponibilidade orçamentária, Ev. 1159624;

● Nota de empenho, Ev. 1159625;

● Termo Circunstanciado da Divisão de Contratos - Ev. 1159699; 

● Termo de Solicitação e Autorização de Prorrogação Contratual - Ev. 1159706; 

● Despacho solicitando a Prorrogação do Contato - Ev. 1159707; 

● Minuta do aditivo pretendido - Ev. 1159715;

● Encaminhamento da Pró-Reitoria de Administração - Ev. 1159962; 

● Concordância preliminar da Reitoria e encaminhamento à Procuradoria - Ev. 1160361. 

 

  1. É o breve relatório.

 

            2 - DA ANÁLISE JURÍDICA - SUBSUNÇÃO E EVITAÇÃO À TAUTOLOGIA

  1. As análises jurídicas devem ater-se nos estritos limites do que dos autos consta, assim como buscando equilibrar as recomendações e a linguagem dentro do espectro de exigência da espécie.

  2. É dizer, não se deve descuidar dos contratos, suas formalidades legais e demais rotinas apenas e tão somente por que se trata de prorrogação, deve-se sim atentar si e enquanto ao que do mesmo consta, buscando o necessário adensamento dos temas e considerações sem repetições que dificultem a apreciação do destinatário do parecer.

  3.  Saliento que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos constantes do processo administrativo até a presente data.

 

          2.1.  - Da prorrogação da vigência

  1. Encerrada a vigência de um contrato administrativo deve ser promovida nova licitação. Contudo, o inciso II do artigo 57 da Lei nº 8.666/93, cria uma exceção para a contratação que tenha como objeto a prestação de serviços continuados, desde que atendidos certos requisitos, a saber:

1. previsão expressa de possibilidade da prorrogação no Edital e no Contrato;

2. não haver solução de continuidade nas prorrogações;

3. que o serviço prestado seja de natureza contínua;

4. que vise à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração;

5. anuência da Contratada;

6. manifestação do fiscal do contrato, atestando a regularidade dos serviços até então prestados;

7. que o prazo de vigência total do ajuste não ultrapasse o limite de sessenta meses;

8. se houver oferecimento de garantia, a necessidade de sua renovação;

9. manutenção das mesmas condições de habilitação exigidas na licitação;

10. justificativa formal e autorização prévia da autoridade superior.

 

  1. Com efeito, tem-se que os serviços contínuos são, em tese, aqueles que não podem ser interrompidos. Fazem-se sucessivamente, sem solução de continuidade, até seu exaurimento ou conclusão de seu objetivo.

  2. O critério da Administração não é o da área jurídica, sendo incumbência da gestão demonstrar a essencialidade do serviço e sua adequação aos temos do que seja considerado contínuos ou continuados. Nesse desiderato, deve-se observar que haverá sempre primazia da valoração e destinação do serviço contratado ou a contratar. Significa dizer, se sem a prestação de serviço as atividades meio ou fim da instituição arriscam prejudicar o destinatário do serviço, teremos serviço classificável como continuado.

  3. A contratação de empresa especializada para a prestação de serviços continuados de cobertura de seguro coletivo para os alunos de graduação e pós-graduação regularmente matriculados na UFCSPA pode ser enquadrada, em princípio, como serviços continuados, conforme a definição dada no art. 15 da Instrução Normativa Seges-MP nº 05/2017:

"Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional".

  1. A autonomia da vontade das partes permite estabelecer e estipular regras e procedimentos conforme sua livre convicção, no entanto, a fim de evitar maiores dificuldades no controle - extremamente rigoroso - quanto aos prazos de vigência e prorrogação dos contratos e seus consectários, recomenda-se que a data da assinatura seja exatamente a mesma data limite de vigência dos instrumentos que a sustentam.

  2. A Lei nº 8666/93 exige que a prorrogação dos contratos de prestação de serviços continuados seja vantajosa para a Administração Pública. Do mesmo modo, enfatiza o Tribunal de Contas da União (TCU) que, a princípio, cada prorrogação prevista nos contratos deve ser precedida de avaliação técnica e econômica, que demonstre as vantagens e interesses da Administração em manter o ajuste.

  3. No tópico, destaca-se que os procedimentos administrativos atinentes à realização da pesquisa de preços nas contratações públicas, encontram-se instituídos na Instrução Normativa nº 05/2014-SLTI/MP, com as alterações preconizadas pela Instrução Normativa nº 03/2017-SEGES.

  4. Consoante já referido em manifestações pretéritas desta Procuradoria, a Câmara Permanente de Licitações e Contratos Administrativos da Procuradoria-Geral Federal, por meio do Parecer n. 004/2018/CPLC/PGF/AGU, aprovado pelo Excelentíssimo Procurador Geral Federal, abordou a questão relativa à pesquisa de preços à luz da nova redação da referida IN nº 5/2014-SLTI/MP e, ao tratar sobre a dispensa da pesquisa de preços na prorrogação de contratos, assim dispôs:

DA PESQUISA DE PREÇOS NA PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS (...)

Assim, conforme a conclusão do mencionado estudo, extraímos as seguintes conclusões:

a) Na pesquisa de preços prévia às licitações e contratações públicas, deve o gestor utilizar os parâmetros do art. 2° da IN SLTI/MP n.º 05/2014, priorizando-se os valores colhidos a partir do Painel de Preços e das contratações similares de outros entes públicos, para, a partir do material coletado, efetuar a análise crítica dos valores e decidir, de forma motivada, pela utilização combinada ou não dos preços obtidos a fim de compor o preço de referência da futura contratação;

b) Deve o gestor ficar atento aos casos nos quais a utilização dos parâmetros previstos nos incisos I e II do artigo 2º da IN nº 05/2014-SLTI/MP se mostre ineficaz, situações essas em que as orientações do TCU para o uso do conceito de “cesta de preços aceitáveis” devem prevalecer, ou seja, a pesquisa de preços deve ser feita em variadas fontes, tais como: contratações com entes públicos, pesquisa com fornecedores, bancos de preços, tabelas de fabricantes, sites especializados, entre outros, sempre buscando o preço de mercado do que se deseja adquirir;

c) O disposto nas alíneas anteriores não se aplica às licitações e contratações de obras e serviços de engenharia, tendo em vista o disposto no art. 5º da IN SLTI/MP n.º 05/2014, que determina a incidência do Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, para a formação do orçamento de referência desse tipo de contratação. 

d) A vantajosidade da prorrogação nos contratos de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra estará assegurada quando houver previsão no ajuste dos requisitos previstos no item 7 do Anexo IX da IN nº 05/2017-SEGES/MP;

e) A vantajosidade da prorrogação nos contratos de serviços continuados sem dedicação exclusiva de mão de obra estará assegurada quando houver previsão contratual de índice de reajustamento de preços, o que não impede que o gestor, diante das especificidades do contrato firmado, da competitividade do certame, da adequação da pesquisa de preços que fundamentou o valor de referência da licitação, da realidade de mercado, bem como da eventual ocorrência de circunstâncias atípicas no setor da contratação, decida, de maneira fundamentada, pela realização da pesquisa de preços. (grifamos)

 

  1. Destacamos, o conteúdo do artigo 51 da Instrução Normativa Seges-MP nº 05, de 25 de maio de 2017, que informa as regras para a vigência e prorrogação dos contratos regidos por aquela norma, dispostas no Anexo IX, do qual se destacam os seguintes dispositivos:

(...)

3. Nas contratações de serviços continuados, o contratado não tem direito subjetivo à prorrogação contratual que objetiva a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, podendo ser prorrogados, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta) meses, desde que a instrução processual contemple:

a) estar formalmente demonstrado que a forma de prestação dos serviços tem natureza continuada;

b) relatório que discorra sobre a execução do contrato, com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente;

c) justificativa e motivo, por escrito, de que a Administração mantém interesse na realização do serviço;

d) comprovação de que o valor do contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração;

e) manifestação expressa da contratada informando o interesse na prorrogação; e

f) comprovação de que o contratado mantém as condições iniciais de habilitação. (...)

  1. Providência que, salvo melhor juízo, foi implementada através do documento denominado Termo Circunstanciado da Divisão de Contratos, Ev. 1159699.

  2. Oportuno salientar que a mencionada Instrução Normativa prescreve que as prorrogações dos contratos de serviços prestados de forma contínua devem ser acompanhadas da etapa de Gerenciamento de Riscos da fase de gestão contratual. Vejamos:

Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas:

I - Estudos Preliminares;

II - Gerenciamento de Riscos; e

III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

(...)

§ 3º As contratações de serviços prestados de forma contínua, passíveis de prorrogações sucessivas, de que trata o art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, caso sejam objeto de renovação da vigência, ficam dispensadas das etapas I, II e III do caput, salvo o Gerenciamento de Riscos da fase de Gestão do Contrato. (grifamos)

(...)

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:

I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às necessidades da contratação;

II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco;

III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;

IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e

V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de contingência.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação previstas no art. 19.

 

  1. Cabe realizar destaque especial quanto aos aspectos do acompanhamento de todas as cláusulas contratuais sob a perspectiva da fiscalização, nos termos do disposto no art. 39 e seguintes da IN SG/MPDG nº 05/2017:

Art. 39. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados previstos pela Administração para os serviços contratados, verificar a regularidade das obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como prestar apoio à instrução processual e o encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos para a formalização dos procedimentos relativos a repactuação, alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação de sanções, extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cumprimento das cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos ao objeto.

  1. Por fim, ressaltamos que a já referida Instrução Normativa Seges-MP nº 05/2017 estabeleceu o Instrumento de Medição de Resultado - IMR - mecanismo que define, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da prestação de serviços e respectivas adequações quanto ao resultado esperado e o obtido.

  2. Tal instrumento típico de gestão contratual - IMR - pretende adequar a prestação dos serviços ao paradigma da efetivação de pagamento por resultados, remunerando o fornecedor na medida do cumprimento atinja o nível dos serviços pactuados no instrumento.

  3. In casu, ainda que afortunadamente não tenha ocorrido o risco do negócio, importante avaliar pormenorizadamente para fins de registro e verificação de adequação do contrato e o que dele se espera.

           

           2.2 - Análise das questões do processo de forma global

  1. Como forma de viabilizar análise mais expedita, temos lançado mão da análise inversa a incidir sobre os requisitos legais acima mencionados, concentrando-se em pontos de incidência peculiar para cada contratação. Passamos, pois, à tal avaliação,  abordando da forma mais precisa e direta possível os aspectos relacionados ao que consta dos autos, sua adequação com a legislação de regência, bem como outras considerações circunstanciais da prorrogação que se pretende realizar,  pontuando o seguinte:

●Disponibilidade orçamentária: a reserva orçamentária está acostada n Ev. 1159625, admitindo despesa anual da ordem de R$ 17.500,00 (dezessete mil e quinhentos reais );

●Dispensa da garantia: há notícia nos autos da dispensa da garantia normalmente exigida, o que restou registrado na Cláusula Décima do contrato, Ev. 1072747, fl. 157. Ainda assim, deve a Administração atualizar o estatuto social da contratada, com designação dos representantes legais, alterações contratuais e demonstrativos de capacidade financeira da mesma;

●Instrumento de Medição de Resultado - IMR: na ocasião em que analisamos a primeira prorrogação de vigência do contrato em destaque (PARECER n. 055/2019/PFUFCSPA/PGF/AGU), sugerimos a adequação aos ditames da Instrução Normativa Seges-MP nº 05, sugestão que fora reiterada na manifestação exarada no PARECER n. 041/2020/PFUFCSPA/PGF/AGU. A sua utilização é apropriada para serviços em que a qualidade é elemento essencial do objeto, sem o qual o serviço, mesmo que prestado na sua totalidade, não se mostra adequado. Assim, a regra é que quaisquer serviços devem ser prestados na quantidade, tempo e modo previstos no edital, entretanto, há algumas espécies de objeto em que além desses requisitos, a qualidade deve ser aferida para que seja considerada a execução na sua plenitude, não bastando que simplesmente o serviço seja concluído pelo contratado.  In casu, a verificação incide na apuração da qualidade de prestação do serviço, seja por meio de pesquisa com usuários, histórico de satisfação de clientes ou outro meio objetivo escolhido pela administração, visando sua compatibilidade com os indicadores mínimos de desempenho estipulados no ato convocatório; 

●Manutenção das mesmas condições de habilitação exigidas na licitação: em que pese tenham sido adunadas as certidões de regularidade fiscal, trabalhista e de idoneidade da empresa contratada, Evs.  1073344, 1159696 e 1159697, e com base no Relatório da Fiscalização e Ofício 12/2021, Evs.1158844 e 1158843, no sentido de inexistência de impedimento à renovação do ajuste, ressalvo que na certidão SICAF, Ev. 1159696, consta registro de ocorrência em relação à contratada, nada mais sendo possível verificar quanto a tal aspecto. Tal fato deve ser esclarecido pela contratante e, sendo o caso, assinado prazo razoável para sanar a situação com emissão de nova certidão;

●Relatório de fiscalização: o relatório acostado no evento 1158844 evidencia que a atividade de fiscalização das ações da contratada foi realizada; 

●Vantajosidade para a Administração - revisão contratual: observamos a existência de índice específico de revisão contratual, ex vi da Cláusula Sexta - Do Reajustamento, Ev. 1072742, fl. 156, em que consta para fins de revisão o parâmetro do IPCA. Atente-se para  que não houve manifestação da contratada que anuiu com a prorrogação. Porém,  houve manifestação da Administração no tópico, indicando previsão orçamentária, Ev. 1159699. 

 

  1. Relembre-se ainda que, quando de sua formalização, deverá ser providenciada suas publicação na imprensa oficial, conforme dicção do art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, para garantia da eficácia das alterações contratuais.

  2. Por fim, sugere-se ao gestor a certificação da capacidade jurídica dos representantes das empresas para prorrogar a avença.

         

          2.3 - minuta do termo aditivo

  1. A assinatura do Contrato nº 12/2018 - Ev. 1072742, fls. 155 e seguintes do NUP 223103.002202/2018-71, digitalizado merece atenção.  Consoante se depreende dos documentos acostados a este processo, o contrato foi assinado em  15 de maio de 2018, fl. 159. Até a análise da primeira prorrogação a publicação na Imprensa Nacional do extrato do contrato em si não teria ocorrido, consoante se repreende dos autos. Localizamos no DOU  n. 74, Seção 3, de 05 de agosto de 2019, Ev. 1072756, fl. 194, ou seja, mais de um ano após a assinatura do contrato o mesmo foi publicado, ainda que a CLÁUSULA QUARTA -  DO PRAZO DE VIGÊNCIA preveja expressamente a possibilidade prorrogação até o limite de 60 meses, a publicação do contrato não deve ocorrer dissociado no tempo do início da vigência do contrato, até para evitar alegações de que a contagem da vigência contar-se-ia da publicação e não da assinatura. Ainda assim, entendo possível a formalização do aditivo pretendido.

  2. No que tange à minuta do Terceiro Termo Aditivo, Ev. 1159715, observa-se que se encontra de acordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis.

  3. Conforme destacado acima, repisamos que os Termos Aditivos deverão ser assinados dentro do atual período de vigência contratual, a fim de que não haja solução de continuidade, consoante determina a Orientação Normativa da AGU n. 03/2009:

“Na análise dos processos relativos à prorrogação de prazo, cumpre aos órgãos jurídicos verificar se não há extrapolação do atual prazo de vigência, bem como eventual ocorrência de solução de continuidade nos aditivos precedentes, hipóteses que configuram a extinção do ajuste, impedindo a sua prorrogação”.

  1. A atenção neste aspecto perpassa fixação de datas e prazos de validade do contrato em aditivo, devendo-se evitar, v.g., que a assinatura do aditivo ocorra após 14-05-2021, sob pena de inviabilizar a prorrogação e, por via de consequência, o contrato.

  2. Relembre-se ainda que, quando da formalização do Termo Aditivo, deverá ser providenciada sua publicação na imprensa oficial, conforme dicção do art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, para garantia da eficácia das alterações contratuais.

  3. Por fim,  é obrigação da área demandante a completa e adequada verificação da legitimidade de quem assina o contrato e seus aditivos, em especial, quanto às eventuais alterações de estatutos sociais e congêneres, dados que não foram atualizados para a prorrogação contratual.

 

           3 - CONCLUSÃO

 

  1. Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio da Procuradoria Federal junto à UFCSPA (art. 131 da Constituição Federal, art. 11, IV, "b" da Lei Complementar n. 73/93 e art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93), desde que previamente observadas ou fundamentadamente afastadas as recomendações tecidas nesta peça opinativa (art. 50 da Lei n. 9.784/99), entende viável a prorrogação contratual pretendida.

  2. O processo administrativo aportou nesta Procuradoria Federal e foi analisado dentro do período regulamentar.

  3. Devolva-se ao consulente.

          Porto Alegre, 19 de março de 2021. 

 

 

Eduardo Fernandes de Oliveira

 Procurador Federal

Procurador-Chefe da PF-UFCSPA

 

 

 

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Fernandes de Oliveira, Procurador Chefe, em 19/04/2021, às 11:27, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.
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