ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE DE PORTO ALEGRE/RS

PARECER nº 0055/2021/PF-UFCSPA/PGF/AGU

 

NUP: 23103.002996/2018-72

INTERESSADOS: Prefeitura do Campus​

ASSUNTOS: Processo de contratação de serviço de segurança patrimonial

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SÉTIMO TERMO ADITIVO. ADITIVO DE VIÉS SUPRESSIVO E PRORROGAÇÃO CONTRATUAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTINUADOS. UFCSPA E LINCE SEGURANÇA PATRIMONIAL LTDA

I. Limites objetivos circunscritos aos termos da remessa submetida à análise

II. Procedimento de ajuste supressivo ao contrato que decorre da força da Lei em sentido amplo

III. Parecer pela possibilidade da supressão pretendida

 

 

 

1 - DO RELATÓRIO

 

  1. Os autos do processo em epígrafe foram encaminhados a esta Procuradoria, em respeito ao disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93, contendo requerimento de análise jurídica da minuta do Sétimo Termo Aditivo ao Contrato nº 16/2018, tendo por finalidade prorrogação contratual e aditivo supressivo ao contrato da empresa Lince Segurança Patrimonial LTDA.

  2. Constam dos autos, no que interessa à presente análise, os seguintes documentos:

● Contrato nº 16/2018 - Ev. 1050665, fls. 639-643;

● Ofício nº 95/2021/PREF, tratando sobre supressão do armamento de 2 postos - Ev. 1149221​;

● Despacho solicitando a supressão do armamento de 2 postos - Ev. 1164904​;

● Ofício nº 131/2021/DICONT e Ofício nº 111/2021/PREF, tratando sobre interesse da UFCSPA na prorrogação contratual - Evs. 1169781 e 1173026;

● Relatório anual de fiscalização - Ev. 1173030;

● Ofício nº 133/2021/DICONT e Ofício nº 0492/2020/DC/CONTRATOS/LINCE, tratando sobre interesse da contratada na prorrogação contratual - Evs. 1176533 e 1178511;

● Certidões de regularidade e idoneidade - Evs. 1178520, 1178521, 1187091 e 1187092;

● Despacho de disponibilidade orçamentária - Ev. 1178704;

● Termo Circunstanciado de Gestão de Execução do Contrato - Ev. 1178765;

● Termo de solicitação e autorização de aditivo contratual - Ev. 1187097;

● Minuta do Termo Aditivo - Ev. 1187116;

● Análise e deliberação da Pró-Reitoria de Administração - Ev. 1187698; 

● Análise e deliberação da Reitoria - Ev. 1188077.

 

  1. É o suficiente relatório.

 

 

2 - DA ANÁLISE JURÍDICA - SUBSUNÇÃO E EVITAÇÃO À TAUTOLOGIA

 

  1. As análises jurídicas devem ater-se nos estritos limites do que dos autos consta, assim como buscando equilibrar as recomendações e a linguagem dentro do espectro de exigência da espécie.

  2. É dizer, não se deve descuidar dos contratos, suas formalidades legais e demais rotinas apenas e tão somente por que se trata de prorrogação, deve-se sim atentar si e enquanto ao que do mesmo consta, buscando o necessário adensamento dos temas e considerações sem repetições que dificultem a apreciação do destinatário do parecer.

  3. Assim é que os temas repetitivos nesta etapa do processo estão subsumidos no que consta do PARECER n. 132/2020/PF-UFCSPA/PGF/AGU e PARECER nº 00146/2020/PF-UFCSPA/PGF/AGU, motivo pelo qual evitar-se-á repetir o que do mesmo consta, inclusive quanto ao aspecto da migração do conteúdo do processo original e o NUP 23103.002996/2018-72. Consideramos, também, as manifestações constantes no PARECER n. 00112/2020/PF-UFCSPA/PGF/AGU, no Processo 23103.206030/2020-27.

  4. A presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos constantes do processo administrativo até a presente data, em especial os aspectos da proposta de supressão vertida no aditivo pretendido e sua viabilidade jurídica.

 

2.1. Supressão Contratual

  1. O ordenamento jurídico atribuiu à Administração Pública o poder de alteração unilateral do contrato administrativo, admitindo a modificação devidamente justificada do valor contratual em decorrência do acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, até o limite de 25% (vinte e cinco) do valor inicial atualizado do contrato, vedada a extrapolação desse percentual, salvo com a anuência do contratado, conforme disposto no art. 65, inciso I, alínea b, §§1º e 2º, da Lei nº 8.666/93.

  2. Em alguma medida as providências evidenciadas nos últimos movimentos do contrato demonstram que a UFCSPA está buscando a melhor e mais adequada forma de prestar, à comunidade como um todo, os serviços de segurança. Seguramente poucos imaginaram que o estado de afetação decorrente do fato-pandemia se prorrogaria de tal maneira e por tanto tempo, estamos verdadeiramente diante de um período atípico em todos os sentidos e a execução dos contratos de prestação de serviços não escapa à peculiar realidade mutante que a todos assola.

  3. Narra a Administração, em suas razões para a alteração contratual, os fatores estampados no Ev. 1164941 e 1149221, o que representa em termos percentuais a redução da ordem de 0,022% em relação à contratação inicial, Contrato nº 16/2018. Tal circunstância restou também registrada na CLÁUSULA PRIMEIRA - OBJETO, "a".

  4.  Conforme a exposição apresentada na manifestação técnica, a alteração é necessária. Essa opção, escolha, adequação do preceito contratual anterior, não desafiam contraposição da Procuradoria, senão quanto às questões afetas à seara jurídica.

  5. Cabe registrar que a supressão procedida no 6º Termo Aditivo foi de nove postos, sendo que no presente pretende-se realizar o ajuste para consolidar  '...a prorrogação da suspensão temporária de sete (7) postos...'.

  6.  Diante do advento da nova Lei de Licitações, que substituiu a Lei 8.666/93, vale destacar alguns detalhes que retratam a preocupação do legislador com a segurança jurídica e continuidade do serviço público. Dentre os quais podemos, inicialmente, referir os seguintes:

● A Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações entrou em vigor desde a sua publicação;

●As leis 8.666/1993, Lei 10.520/2002 e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011 continuam em vigor pelo prazo de dois anos;

● Neste período, a administração poderá optar por seguir a “nova legislação” ou a “legislação anterior”, mas não poderá “combinar as normas”;

● Os contratos decorrentes seguirão a mesma legislação que fundamentou o processo de licitação. Logo, se licitar com base na Lei 8.666/1993, por exemplo, os contratos serão por ela regidos;

● os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que tratam dos crimes relacionados a licitações, foram expressamente revogados na data de publicação desta Lei, e passaram a constar no Código Penal.

 

  1. Cumpre salientar que a Nova Lei de Licitações, Lei 14.133/2021, prevê, em seu artigo 125, as possibilidades de supressão contratual. Como ainda estamos no período de transição das normas, possível a coexistência desta com o Art. 65, § 1° acima referido:

Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento).

 

  1. Retomando ao caso em análise, A doutrina e a jurisprudência da Corte de Contas têm interpretado a previsão legal no sentido de preservar o princípio da licitação, preconizando que as alterações contratuais somente devem ter lugar em casos de detecção superveniente da respectiva necessidade pela Administração, desde que não impliquem em mudanças substanciais, alterações do objeto a ponto de descaracterizá-lo, e ressalvada a responsabilidade por eventual desídia na fase de planejamento (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12ª Edição. Dialética, 2008, pág. 713; TCU, Acórdão nº 2.352/2006, Plenário, Rel. Ministro Marcos Vilaça).

  2. Outrossim, convém observar as regras para a alteração dos contratos previstas no Anexo X da IN SEGES/MPOG nº 5, de 25 de maio de 2017, verbis:

ANEXO X

DA ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS

1. Durante a fase de execução da prestação dos serviços, o objeto contratado poderá ser alterado, desde que justificadamente, na forma prevista no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

2. As alterações contratuais devem ser promovidas mediante celebração de termo aditivo, que deverá ser submetido à prévia aprovação da consultoria jurídica do órgão ou entidade contratante.

2.1. Nas alterações contratuais unilaterais, devem ser observados os limites legais para os acréscimos e supressões, e nas alterações consensuais, os limites para os acréscimos, utilizando-se, em qualquer caso, o valor inicial atualizado do contrato.

2.2. Em qualquer hipótese, não poderá haver modificação da essência do objeto.

2.3. É vedado promover modificação no contrato sem prévio procedimento por aditamento ou apostilamento contratual.

2.4. As alterações deverão ser precedidas de instrução processual em que deverão constar, no mínimo:

a) a descrição do objeto do contrato com as suas especificações e do modo de execução;

b) a descrição detalhada da proposta de alteração;

c) a justificativa para a necessidade da alteração proposta e a referida hipótese legal;

d) o detalhamento dos custos da alteração de forma a demonstrar que não extrapola os limites legais e que mantém a equação econômico-financeira do contrato; e 

e) a ciência da contratada, por escrito, em relação às alterações propostas no caso de alteração unilateral ou a sua concordância para as situações de alteração por acordo das partes. (destacamos)

  1. Ainda, alerto para a redação do citado § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, que dispõe que o percentual de alteração dar-se-á sobre o valor atualizado do contrato. Este também é o teor da Orientação Normativa da AGU n. 50/2014, recentemente alterada pela PORTARIA AGU Nº 140, DE 26 DE ABRIL DE 2021:

"I - OS ACRÉSCIMOS E AS SUPRESSÕES DO OBJETO CONTRATUAL DEVEM SER SEMPRE CALCULADOS SOBRE O VALOR INICIAL DO CONTRATO ATUALIZADO, APLICANDO-SE DE FORMA ISOLADA OS LIMITES PERCENTUAIS PREVISTOS EM LEI AO CONJUNTO DE ACRÉSCIMOS E SUPRESSÕES, VEDADA A COMPENSAÇÃO DE ACRÉSCIMOS E SUPRESSÕES ENTRE ITENS DISTINTOS, NÃO SE ADMITINDO QUE A SUPRESSÃO DE QUANTITATIVOS DE UM OU MAIS ITENS SEJA COMPENSADA POR ACRÉSCIMOS DE ITENS DIFERENTES OU PELA INCLUSÃO DE NOVOS ITENS.

II - NO ÂMBITO DO MESMO ITEM, O RESTABELECIMENTO PARCIAL OU TOTAL DE QUANTITATIVO ANTERIORMENTE SUPRIMIDO NÃO REPRESENTA COMPENSAÇÃO VEDADA, DESDE QUE SEJAM OBSERVADAS AS MESMAS CONDIÇÕES E PREÇOS INICIAIS PACTUADOS, NÃO HAJA FRAUDE AO CERTAME OU À CONTRATAÇÃO DIRETA, JOGO DE PLANILHA, NEM DESCARACTERIZAÇÃO DO OBJETO, SENDO JURIDICAMENTE POSSÍVEL, ALÉM DO RESTABELECIMENTO, A REALIZAÇÃO DE ADITAMENTOS PARA NOVOS ACRÉSCIMOS OU SUPRESSÕES, OBSERVADOS OS LIMITES LEGAIS PARA ALTERAÇÕES DO OBJETO EM RELAÇÃO AO VALOR INICIAL E ATUALIZADO DO CONTRATO."

REFERÊNCIA: art. 124, inciso I, alínea "b", e arts. 125 e 126 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021; art. 65, inciso I, alínea "b", e § 1º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; Parecer PGFN/CJU/CLC/nº 28/2009, Parecer nº 1359/2010/LC/NAJSP/AGU, Parecer nº 16/2021/DECOR/CGU/AGU, Despacho nº 158/2021/Decor/CGU/AGU e Despacho nº 172/2021/DECOR/CGU/AGU.” 

 

  1. A história recende dos autos e da gestão do contato demonstra que os ajustes decorrem da necessidade verificada no curso da execução contratual, com a devida demonstração dos motivos justificadores da alteração contratual. Impõe-se ao gestor demonstrar que acontecimentos posteriores alteraram a situação de fato ou de direito e exigem um tratamento distinto daquele adotado por ocasião do pacto inicial. 

 

 

2.2. Análise das questões do processo de forma global

  1. Como forma de viabilizar análise mais expedita, temos lançado mão da análise direta a incidir sobre os requisitos legais acima mencionados, concentrando-se em pontos de incidência peculiar para cada contratação. Passamos, pois, à tal avaliação,  abordando da forma mais precisa e direta possível os aspectos relacionados ao que consta dos autos, sua adequação com a legislação de regência, bem como outras considerações circunstanciais da prorrogação que se pretende realizar,  pontuando o seguinte:

● A concordância da contratada. A supressão, por se tratar de procedimento imponível pela força da lei, não depende de anuência da contratada, podendo a mesma analisar o conteúdo e o critério da supressão (armas apenas), não o aspecto material da alteração em si, ademais, a manifestação do Ev. 1178511, em que pese não manifeste anuência com o objeto do aditivo pretendido, perfectibilizar-se-á com a assinatura do mesmo;

●Certidões de regularidade: foram acostadas aos autos as certidões de regularidade fiscal, trabalhista e de idoneidade da contratada, Evs. 1187091 e 1187092. PERSISTE a anotação de ocorrência impeditiva indireta na Certidão do SICAF. Recomendamos atenção à validade das certidões e, se necessário, renovação;

● Disponibilidade orçamentária: o documento do Ev. 1178704 atesta haver recursos para sustentar a contratação por mais doze meses.

 

 

2.3 - Minuta do termo aditivo

  1.  A partir da assinatura do Contrato n. 16/2018 - Ev. 1050665, fls. 639-643, com origem nos autos físicos NUP 23103.002996/2018-72, assinado em 24 de julho de 2018 e publicado no DOU  n. 162, Sec. 3, de 22 de agosto de 2018, Ev. 1050665, fl. 657, considerando que na CLÁUSULA  DÉCIMA-TERCEIRA -  ALTERAÇÕES, consta expressamente a possibilidade de supressão nos termos da Lei, torna-se possível a formalização do aditivo pretendido.

  2. No que tange à minuta do Sétimo Termo Aditivo, Ev. 1107537, observa-se que se encontra de acordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis, inclusive quanto ao prazo de vigência, anotado no Quarto Termo Aditivo, Ev. 1054502, para escoar-se em 1º de agosto de 2021. 

  3. Os Termos Aditivos deverão ser assinados dentro do atual período de vigência contratual, a fim de que não haja solução de continuidade, consoante determina a Orientação Normativa da AGU n. 03/2009:

"Na análise dos processos relativos à prorrogação de prazo, cumpre aos órgãos jurídicos verificar se não há extrapolação do atual prazo de vigência, bem como eventual ocorrência de solução de continuidade nos aditivos precedentes, hipóteses que configuram a extinção do ajuste, impedindo a sua prorrogação".

 

  1. Relembre-se ainda que, quando da formalização do Termo Aditivo, deverá ser providenciada sua publicação na imprensa oficial, conforme dicção do art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, para garantia da eficácia das alterações contratuais.

  2. Por fim, é obrigação da área demandante a completa e adequada verificação da legitimidade de quem assina o contrato e seus aditivos, em especial, quanto às eventuais alterações de estatutos sociais e congêneres, dados que não foram atualizados para a prorrogação contratual

 

 

3 - CONCLUSÃO

 

  1. Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio da Procuradoria Federal junto à UFCSPA (art. 131 da Constituição Federal, art. 11, IV, "b" da Lei Complementar n. 73/93 e art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93), opina pela viabilidade jurídica da supressão pretendida, desde que previamente observadas ou fundamentadamente afastadas as recomendações tecidas nesta peça opinativa (art. 50 da Lei n. 9.784/99).

  2. O processo administrativo foi analisado em regime de urgência, atendendo à solicitação da Reitoria da UFCSPA, Ev. 1099806. 

  3. Devolva-se ao consulente.

                    Porto Alegre, 10 de junho de 2021

 

 

EDUARDO FERNANDES DE OLIVEIRA

Procurador Federal

Procurador-Chefe da PF-UFCSPA

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Fernandes de Oliveira, Procurador Chefe, em 10/06/2021, às 14:57, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.
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