ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DE CIÊNCIAS DA SAÚDE DE PORTO ALEGRE/RS

PARECER nº 0105/2021/PF-UFCSPA/PGF/AGU

 

NUP: 23103.213623/2021-21

INTERESSADOS: Divisão de Engenharia de Segurança - DESEG

ASSUNTOS: Processo de aquisição de materiais de consumo

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PREGÃO ELETRÔNICO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP). AQUISIÇÃO EXTRAORDINÁRIA DE EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL – EPI PARA RETORNO ÀS ATIVIDADES PRÁTICAS PRESENCIAIS.

I. Uma vez considerados comuns, por terem seus padrões de desempenho e qualidade objetivamente definidos no edital, bens e serviços devem ser licitados por meio de pregão eletrônico (parágrafo único do art. 1° da Lei n° 10.520/02 e § 1° do art. 3° do Decreto n° 10.024/19)

II. Aprovação condicionada à observância prévia das recomendações exaradas no parecer, em especial quanto à avaliação incidente na adequação, qualidade e eficiência dos itens adquiridos

 

 

1 - RELATÓRIO

  1. Vem ao exame desta Procuradoria Federal o procedimento administrativo acima epigrafado, contendo requerimento de análise jurídica para aquisição  extraordinária de Equipamentos de Proteção Individual – EPI para uso dos servidores que retornarão às atividades presenciais na UFCSPA. 

  2. Constam dos autos, no que interessa à presente análise, os seguintes documentos:

● Documentos de formalização da demanda- Ev. 1242312;

● Estudos Preliminares- Ev. 1242388; 

● Termos de Referência com anexos- Evs.  1243657, 1244888, ;

● Orçamentos - Ev. 1243823, 1243824, 1243825; 

● Análise e orientação de termo de referência - Ev. 1244685;

● Análise e deliberação PROPLAN- Ev. 1245795; 

● Análise e deliberação PROAD- Ev. 1246795; 

● Portaria de delegação de competência- Ev. 1246800; 

● Classificação Contábil- Ev.1247213; 

● Planilha de estimativa de preços- Ev. 1249970; 

● Documentos da pregoeira- Ev. 1249982 e 1249983; 

● Minuta do Edital - Ev. 1250016;

● Check List AGU- Ev. 1250038; 

● Intenção e Requisição IRP - Ev. 1250073; 

● Despacho DILIC- Ev. 1250078; 

● Aprovação da despesa, Projeto Básico e Termo de Referência - Ev. 1250083; 

● Despacho do  Pró-reitor de Administração- Ev. 1250086; ​

● Despacho de encaminhamento à Procuradoria - Ev. 1250289. 

 

  1. É o breve relatório.

   

2 - ANÁLISE JURÍDICA 

  1. Preliminarmente, deve-se esclarecer que cabe a este Órgão Jurídico de execução da Procuradoria-Geral Federal, vinculada à Advocacia-Geral da União, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sem adentrar em aspectos relativos à conveniência e oportunidade dos atos praticados, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa, à luz do que dispõe o art. 131, da Constituição Federal de 1988, e o art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002 c/c art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

  2. Importante repisar que diante da exclusão da análise dos elementos de natureza técnica, ainda que sobre estes realize eventualmente sugestões de atuação, se adotará a premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, conforme enunciado nº 07, do Manual de boas práticas consultivas da CGU/AGU:

"órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

  1. Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

 

2.1 - Enquadramento da questão - Aspectos Jurídicos

  1. A Lei nº 10.520, de 17 de Julho de 2002, instituiu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. O art. 2°, § 1°, deste diploma estabeleceu a possibilidade de se realizar o pregão na modalidade eletrônica, a qual foi regulamentada pelo agora revogado Decreto nº 5.450/05.

  2. O Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019, regulamentou a modalidade e trouxe novas disposições em relação a aquisição de bens e contratação de serviços comuns, caso dos autos. As diversas circunstâncias que envolvem a prática de contratar pela modalidade de pregão encontram-se em constante adequação, de modo a permitir atender às necessidades da Administração sem descuidar das diversas exigências que a nova norma consolidou e outras que criou.

  3. Em conformidade com o que o preconizam o artigo 3º da Lei nº 10.520/2002 e os artigos 6º e 8º do Decreto nº 10.024/19, são os seguintes os requisitos legais de instrução próprios do processo licitatório na modalidade Pregão, formato eletrônico:

 

● Requisição do setor interessado;

● Autorização da abertura da licitação;

● Justificativa da contratação;

● Designação do Pregoeiro e da Equipe de Apoio;

● Estimativa do valor da contratação, mediante comprovada e ampla pesquisa de mercado;

● Parecer jurídico;

● Proposta de preços do licitante;

● Planilhas de custo, quando for o caso;

● Disponibilidade de recursos financeiros;

● Elaboração do Termo de Referência com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;

● Aprovação motivada do Termo de Referência pela autoridade competente;

● Elaboração do Edital e respectivos Anexos e

● Definição das exigências de habilitação, das sanções aplicáveis, inclusive no que se refere aos prazos e às condições que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebração e execução do contrato e o atendimento das necessidades da administração

● Ata da sessão pública e comprovantes das publicações.

 

  1. Por sua vez, o Sistema de Registro de Preços (SRP), no âmbito da administração pública federal é hoje largamente utilizado, merecendo prestígio os contratos já utilizados por estruturas similares, o que funciona interligado através dos expeditos recursos da rede mundial de computadores, como se existisse, em verdade, um Ministério inteiramente dedicado para Licitações, Compras e Contratos.

  2. A adoção de tal sistema deve ocorrer preferencialmente quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; for mais propício à aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou à contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições; não for possível, pela natureza do objeto, definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

  3.  No tópico, a autoridade consulente justificou a utilização do SRP no Termo de Referência, item 2, Ev. 1244888. Foi realizado procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, Ev. 1250073, e não constou no processo informações sobre interessados.

  4. O Registro de Preços ora em análise possui estimativa de valor registrada no Termo de Referência, Ev. 1244888, SENDO ESTE o último TR dos autos, tomaremos apenas este documento por parâmetro.

  5. No documento Ev. 1243823, restou consignado o custo estimado da contratação no valor total de R$ 87.225,00, devendo ser respeitado o critério de menor preço unitário por item, tal qual descrito no item 1.5 do Edital, Ev. 1250016.

  6. Quanto aos demais consectários da contratação, cumpre referir que, com a vigência do Decreto nº 8.538/2015, as licitações para contratações de valores iguais ou inferiores a 80 (oitenta) mil reais devem ser efetuadas com exclusividade para Microempresas - ME, Empresas de Pequeno Porte - EPP, agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual - MEI e Sociedades Cooperativas de Consumo. Como o valor estimado supera o valor estipulado no Decreto 8.538/2015, serão favorecidas as microempresas e empresas de pequeno porte, conforme descrito no item 4.2 do Edital, Ev. 1250016.

  7. Destacamos, também, que as contratações da Administração Pública deverão contemplar critérios de sustentabilidade ambiental, tendo por fundamento a Constituição Federal, a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 14.133/2021, as demais legislações pertinentes, bem como os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro. Ademais, tais contratações deverão avaliar a possibilidade de inclusão de critérios distintivos e asseguradores da margem de preferência na contratação. Por se tratar de aquisição de EPIs, recomendo que a Administração avalie as condições de sustentabilidade quanto aos itens a adquirir, bem como o descarte adequado dos mesmos.

  8.  Por fim, ressaltamos que a Instrução Normativa Seges-MP nº 05/2017 instituiu o IMR como sendo um mecanismo que define, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da prestação de serviços e respectivas adequações quanto ao resultado esperado e o obtido.

  9. Tal instrumento - IMR, pretende adequar a prestação dos serviços ao paradigma da efetivação de pagamento por resultados, remunerando o fornecedor na medida do cumprimento atinja o nível dos serviços pactuados no instrumento. Em que pese idealizado para serviços, nada obsta que a avaliação incida também sobre os itens corpóreos que se pretende adquirir, em especial para buscar do destinatário dos mesmos a avaliação sobre sua adequação, ergonomia, qualidade, resistência, dentre outros que certamente contribuirão para a aquisição de itens de melhor qualidade e maior durabilidade, atingindo os fins colimados.

 

2.2 - Análise de questões do Processo de forma global

  1. Como forma de viabilizar análise mais expedita, lanço mão de análise específica a incidir sobre os requisitos legais acima mencionados, concentrando-se em pontos de incidência peculiar para cada contratação. Passamos, pois, à tal avaliação,  abordando da forma mais precisa e direta possível os aspectos relacionados ao que consta dos autos, sua adequação com a legislação de regência, bem como outras considerações circunstanciais da contratação que se pretende realizar,  pontuando o seguinte:

 

● Disponibilidade Orçamentária: relativamente à disponibilidade orçamentária, é sabido que toda aquisição só pode ser realizada se houver previsão orçamentária própria para a realização da despesa correspondente, inclusive quando se tratar de Registro de Preços. No processo em tela não foi juntado o documento de disponibilidade. Ressalto, contudo, que mesmo apresentada, a reserva orçamentária deverá ser comprovada quando da efetiva aquisição, em especial considerando-se o montante total da pretendida compra;

● Estimativa de preços para a contratação:  No Ev. 1243823 foi realizada pesquisa de preços, por pesquisa na internet e em pregões realizados por outros Órgãos Públicos através da ferramenta Banco de Preços, 1243824. Tal procedimento gerou a Planilha estimativa de preços presente no mesmo documento que contou com o nome das potenciais fornecedoras e seus respectivos registros no CNPJ;

● Vantajosidade em SRP: por vezes a análise da vantajosidade é olvidada, sendo que a simples busca de valores de mercado não supre tal imposição de motivação da área Administrativa. O Decreto n. 7.892/13, art. 6º, § 3º, também estabeleceu que o princípio da vantajosidade é aplicável aos Registros de Preços. Desta forma, recomendo seja procedida tal análise;

● Vantajosidade deslocada para o resultado: em que pese a adoção dos instrumentos de medição de resultados sejam específicos para serviços, nada impede que, sob o prisma prático, tal avaliação ocorra, até como forma de consolidar preceito de maior eficiência, ações de gestão intimamente relacionadas aos critérios de vantajosidade. O estado atual de evolução de todo o contexto viabiliza, inclusive, que a vantajosidade não seja considerada apenas uma nota valorativa para constar em um dado momento do processo, mas também uma constante e dinâmica avaliação e ponderação do custo-benefício de modo a melhor atender ao binômio POSSIBILIDADE x NECESSIDADE, tal aspecto incide na avaliação da adequação dos itens adquiridos para os fins a que se destinam;

                                          

2.3 - Termo de Referência, Minuta do Edital e seus anexos

  1. Foi elaborada mais de uma versão do Termo de Referência, sendo a última versão, que acredito ser a definitiva, Ev. 1244888, utilizada como parâmetro para esta análise jurídica. A aprovação do Termo de Referência encontra-se no Ev. 1250083, cumprindo o requisito formal previsto em lei. 

  2. Quanto ao instrumento de contrato, a Administração optou por não firmar, consoante declinado no item 17.1. da minuta do Edital.

  3. Por fim, registre-se que a tríade de documentos que corporifica a licitação – termo de referência/projeto básico, edital e contrato/outro instrumento – devem conter previsões que guardem harmonia entre si, evitando contradições nos diversos elementos que parametrizam o certame. Recomendamos à Administração especial atenção a este aspecto.

 

3 - CONCLUSÃO

  1. Pelo exposto, a Advocacia-Geral da União, por intermédio da Procuradoria Federal junto à UFCSPA (art. 131 da Constituição Federal, art. 11, IV, "b" da Lei Complementar n. 73/93 e art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93), opina pela viabilidade jurídica do procedimento licitatório em apreço e aprova as minutas apresentadas, desde que previamente observadas ou fundamentadamente afastadas as recomendações tecidas nesta peça opinativa (art. 50 da Lei n. 9.784/99).

  2. O processo administrativo foi analisado em regime de urgência.

  3. Devolva-se ao consulente.

                                                  Porto Alegre, 29 de setembro de 2021.

 

 

EDUARDO FERNANDES DE OLIVEIRA

Procurador Federal

Procurador-Chefe da PF-UFCSPA

 

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Documento assinado eletronicamente por Eduardo Fernandes de Oliveira, Procurador Chefe, em 29/09/2021, às 14:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.
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